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新增2.5万亿减税降费后 财政资金使用效率有待改进
时间:2021-02-07 16:02:57

2021年财政工作的重点:一是保持适度的赤字率,3%或略高一些是必要的。二是优化支出结构并配套改革。三是保障科教文卫、民生、社会保障、三农、法治化等重点领域的投入。结合当下“双循环”新发展格局,考虑在扩大内需方面,更好地引导和支持消费与投资的潜力释放

文 | 《财经》记者 张寒 张明丽

编辑 | 王延春

财政是政府“理财之政”,在中国统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定各项工作中,发挥着举足轻重、难以取代的作用。2021年,中国财政政策将通过加快调整来解决新的问题,通过推进改革来应对挑战。

为了对冲新冠肺炎疫情影响,中国宏观政策力度空前,财政赤字达到3.76万亿元,比2019年的2.76万亿元增长1万亿元。赤字率提高至3.6%以上,表明了财政政策更加积极的态度。

2020年是中国经济发展历程中颇为特殊的一年。回顾过去一年,地方政府专项债券新增3.75万亿元、发行1万亿元抗疫特别国债,强化了阶段性减税降费政策,重点减轻中小微企业、个体工商户和困难行业企业税费负担。

国家税务总局发布的数据显示,2020年,全年新增减税降费超过2.5万亿元,为399万户纳税人办理延期缴纳税款292亿元,及时准确办理出口退税1.45万亿元,助力企业渡过难关,激发市场主体活力。

中国财政科学研究院研究员、原副院长白景明接受《财经》记者采访时表示,2020年财政政策的特点可以概括为高强度的减税增支、积极的财政政策加力提效。其中,赤字规模的增长率超过30%,专项债额度跳跃式增长,总支出扩张强度和减税降费力度达到了历史最高水平。

展望2021年,白景明认为,积极的财政政策要进一步提质增效,同时强调精准发力。要统筹疫情防控和经济社会增长,保持政策的连续性,不搞急转弯,意味着财政政策的刺激力度不能大规模下调,但是对政策的发力点有新的要求。

“2021年财政支出和减税降费要更加找准发力点,在财政可承受的范围内提高政策的绩效,比如说,为什么要打赤字,钱用在哪里,有没有必要减税,财政资金的支出结构怎么安排,这些问题都要考虑好轻重缓急。重点是要为疫情防控、公共卫生等重大战略性的政策提供财力保障,打好三大攻坚战,优先保民生。”白景明说。

华夏新供给经济学研究院院长贾康告诉《财经》记者,2021年肯定还要延续积极财政政策。虽然现在看起来政府过紧日子的特征比较明显,主要表现在尽可能控制一般性的、非重点的行政性支出,但是还需要有延续性的赤字规模等积极扩张的政策安排。此外,要强调在经济结构优化方面发挥财政不可替代的功能。

贾康认为,2021年财政工作的重点,一是要保持适度的赤字率,3%或再略高一些是必要的。二是优化支出结构,同时配套改革。三是保障重点领域的投入,例如科教文卫、民生、社会保障、三农、法治化等。结合当下的“双循环”新发展格局,还要考虑在扩大内需方面,如何更好地引导和支持消费与投资的潜力释放。在支持内需的前提下,也要千方百计地发展“外循环”;升级发展的努力之中要充分兼顾弱势群体与欠发达地区。

2021年财政扩张力度不会明显收缩

国家统计局公布的数据显示,中国2020年的GDP增长率为2.3%,这是全球各主要经济体中增长业绩最好的大国,可谓一枝独秀。以此来判断,2020年中国的宏观财税政策,包括减税降费、增加支出等,效果令人鼓舞。

中国首席经济学家论坛理事长连平对《财经》记者分析,2020年一般公共预算收支状况随经济快速恢复。财政收入增速恢复较快,主体税种中,增值税、企业所得税和个人所得税增速已经恢复较高增速;消费税增速相对较慢,表明需求端仍需进一步释放潜力。支出端,教育、科技、社保和就业、卫生健康和城乡社区事务等项目增速较快,而文化旅游体育与传媒、农林水事务、以及交通运输等项目的支出增速有所下降。

连平表示,2020年财政实际支出与预算之间差距较大,在国有土地使用权出让收入高增长的带动下,地方政府性基金在收支两端均发挥了重要的补充作用,为对冲疫情对地方经济的冲击做出了突出贡献。

2020年末举行的中央经济工作会议强调,要继续实施积极的财政政策,保持对经济恢复的必要支持力度;不急转弯,把握好政策时度效。保持适度支出强度,增强国家重大战略任务财力保障,在促进科技创新、加快经济结构调整、调节收入分配上主动作为,抓实化解地方政府隐性债务风险工作。

预计2021年财政支出、赤字率、地方政府专项债等预算安排,将会在2020年的基础上继续有所提高,以保证政策连续性和强化政策效果。恢复经济、强化医疗卫生体系和增加财政收入的挑战,也要求采取“更加积极”的财政政策。

2021年,如何落实好“不急转弯”的要求?中央财经大学政府预算研究中心主任、教授王雍君向《财经》记者表示,

考虑到物价总水平和利率仍处较低空间,国民储蓄率仍处高位,以及经济增长前景明显向好的可能性很大,2021年的宏观财政政策仍有“更加积极”的较大空间。

王雍君认为,2021年的预算支出重点将继续集中于关键的民生短板领域,帮助陷入困境的中小企业度过难关,保护和扩展就业机会,以及向受疫情冲击相对严重的弱势群体提供必要的帮助。

展望2021年,连平表示,积极财政政策将保持连续性、稳定性、可持续性。在支出端,将增强国家重大战略任务财力保障,促进科技创新、加快经济结构调整将成为重中之重。据此判断,2021年卫生健康、交通基础设施建设和社会保障与就业等方面的支出增速预计将放缓,而教育、科技、城乡社区事务、节能环保、文体旅游传媒等项目的支出增速则有望止跌回升。同样的情况预计还将出现在地方政府专项债的发行中,更多资金有望投入到在与产业发展、科技创新和环境保护相关项目中。

虽然2020年财政投放力度较大,但由于存量资金要弥补收支缺口而难以调动,一些项目也不具备开工条件,财政实际支出低于预期。预计2021年的一般公共预算收入增速或回升至近两位数,财政扩张力度有可能会低于2020年,但是预计不会明显收缩。

某券商资深宏观分析师告诉《财经》记者,2020年基建项目开工条件不充分导致部分财政库款淤积,这部分会结转到2021年相关项目的支出。

“2021年,减税降费和专项债等扩张性政策将继续实施,并且需要进一步提升政策效果,确保政策执行。一方面,要确保优惠政策直达基层和市场主体,直接惠企利民;另一方面,要提高专项债的审批效率,扩大专项债的适用范围,提升其对基建投资的拉动作用。未来,中国有望在促进消费领域加大支出力度,并且增加公共消费,激发居民对于公共卫生、基础教育、健康养老服务等高质量消费品的需求。”该分析师称。

财政收支压力助推深层次改革

2020年以来,针对新冠肺炎疫情防控和经济社会发展的要求,中国共出台了7批28项税费优惠政策。减税降费红利精准释放,有助于企业增强发展后劲、稳住经济基本盘。

2020年的减税降费政策切实减轻了企业负担,预计2021年伴随着新增涉税市场主体的增多,以及减税降费政策的连续性、稳定性,减税降费规模总体将继续保持在合理区间内运行。

北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长、教授李旭红接受《财经》记者采访时表示,新增涉税市场主体稳步增长,培育壮大了中国的税源基础,也代表着营商环境的改善,从而助力经济体制的优化升级,有望使得市场主体的税负得到进一步减轻。

在不少业界人士看来,当前中国的减税降费政策仍然偏于碎片化,应当继续加大减税降费的力度,全面降低企业所得税、制造业增值税、个人所得税税率。

与此同时,受到疫情的冲击,2020年中国财政收入面临较大压力,一般公共预算收入降幅明显。大规模的减税降费政策虽然从中长期来看,有助于财政收入增加,但是在短期内也加剧了财政收入的压力。

2021年的财政支出刚性特征较为明显,支出压力仍然比较大。

中国社会科学院财经战略研究院研究员、副院长杨志勇对《财经》记者预测,2021年的经济增长可能在8%左右,财政收入的表现预计比2020年好一些,但是仍然面临着经济发展不确定性所带来的风险。

“由于2021年是‘十四五’开局之年,各类重大项目陆续启动,一些财政支出具有延续性,人员工资、出国费用、项目经费、社保、养老、医疗等支出都难以削减。考虑到风险和安全等因素,2021年的赤字率不超过4%是可以接受的,专项债的发行也可以适当增加。”杨志勇说。

2021年,要继续推进税制改革和预算制度改革,为重大战略性政策的推进提供必要的制度保障。

面对财政收支压力,白景明提醒,一方面,要优化财政支出的结构,为重大战略性政策提供财力保障。在支出刚性的情况下,减税意味着政府要多发债,因此要考虑好减税的发力点。另一方面,要通过深化改革来放大财政政策的效力。

在税制改革方面,杨志勇认为,“十四五”期间,财政要保障的重点领域有很多,其中的一个重点是扩大内需战略。未来,要进一步完善综合与分类相结合的个人所得税制度,适时推进个人所得税改革修法,还要对消费税进行税目优化和税率下调。

连平表示,中央经济工作会议特别提到了调节收入分配,目的是为了支撑扩大内需战略。结合已有的相关信息,未来个人所得税和房地产税可能成为税制改革的先行选择。现行个人所得税专项附加扣除可能会出现调整,汇算清缴程序或将进一步完善,工薪税不同税率间的收入范围有望进一步扩大,尤其是低层级税率之间。房地产税的不确定性相对较高一些,目前尚无有关改革的具体方案。房地产税改革的目的在于健全地方税体系,使房地产税替代土地出让收入成为地方政府重要财政收入来源,促进“土地财政”转型。

2020年12月23日,财政部党组书记、部长刘昆发表《建立现代财税体制》一文,详细阐述建立现代财税体制的要点和思路。其中提到,要健全以所得税和财产税为主体的直接税体系,逐步提高其占税收收入比重。

2021年具有比较大改革空间的税种可能还是增值税,6%、9%、13%三档税率将朝着两档方向简并,一步做不到也可分步设计,减税依然是未来增值税改革的主要方向。

贾康表示,要提高直接税比重,应该从哪里切入?最主要的一些难点怎样化解?比如说房地产税,怎样才能完成立法文本的审议批准,现在并不清楚,但是在立法进程方面应该争取加快推进。

此外,贾康认为,中国现代财政制度建设与国有资产管理体系相关,十八届三中全会提出,到2020年国有资本收益上缴公共财政的比例提高到30%,现在明显还没有达到中央的要求。总之,要解决这些问题,还是要强调标本兼治,攻坚克难的配套改革是不可回避的。未来,要通过啃硬骨头的改革攻坚,带动整个财政工作体系走上建立现代财政制度的轨道。

财政资金使用效率有待改进

但是不可否认的是,在政策执行过程中,效率低、进度慢、落实不到位等问题依然存在。

2020年财政政策的一个显著特点,就是把高达2万亿元的特殊转移支付资金直接“下沉”到市县基层以惠企利民。

在实践中探索怎样更好地落实财政资金直达机制,减少资金在途中的滞留,让资金直达企业、个人;对专项债和一般债区分清楚,专项债应从具体项目做起,不符合规定的专项债不要再发行,将政策效果纳入监管考核。

杨志勇表示,2020年中国经济情况复杂,但是财政政策较好地发挥了补漏作用,财政资金投向和力度在执行中效果良好。2021年,应当继续强调提高资金的使用效率,一些细节性和技术性问题也需要在执行中进一步完善。例如,

在财政政策的执行效率提升方面,白景明认为,一是加强预算绩效管理,实现财政资金绩效管理全覆盖。例如,对于专项债等政府债务资金,加强立项、绩效目标、资金使用等评价体系的建设。二是对转移支付制度进行改革,2021年,应当继续扩大财政资金直达的范围。三是推进财政支出管理改革,十九届五中全会提出了“推进财政支出标准化”,未来还需要进一步完善支出标准体系建设。

李旭红表示,财政资金直达机制有助于促进地方的财权与事权相匹配,缓解财政压力。展望2021年,应当进一步提高政策的实施效率,使直达基层的财政资金真正缓解地方的财政困难,形成财政资金直达的常态化制度安排,并保持适度的财政支出强度。

“财政资金提高绩效,是一个大的系统性工程,要有对于政府财政行为事前、事中、事后进行的全面绩效考评。因此,要建立一套具有预测能力、分析能力、数据处理能力的全面管理与调控的体系,关键是制度创新、管理创新、技术创新的结合。比如说,在财政体制架构走向扁平化的‘三级事权与支出责任’的新制度安排场景下,利用大数据、云计算,提升技术水平,来实现高水平管理。”贾康说。

王雍君认为,目前财政领域仍存在预算执行进度较慢、财政资金使用效益较低、资本支出和经常支出未被有效整合为一个预算等问题,当前最重要且最紧迫的事项莫过于强化与改进财政政策的基础结构和微观基础。

基础结构方面,应致力于改进中期财政规划,以促进预算与政策间的联结,把资本支出和经常支出整合为真正意义上的一个预算(one budget),以及把基层政府预算塑造为一个参与式过程,要点是让基层民众有广泛的机会与渠道,能够实质性地参与在预算编制、审查、执行和评估阶段。

微观基础方面,应致力于在部门和机构层面开发应用“投入-产出-成果-影响”的标准化绩效报告,以确保部门和机构有能力定期和适时报告“花钱必问效”的四项关键内容:投入的经济性(节约和性价比),产出的效率,成果的有效性,以及影响的效应(分配效应、环境效应和经济效应等)。

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